内容摘要：我国社会主义市场经济体制建立在公有制基础之上，与西方以私有制为起点的市场经济相比，其法律秩序的生成逻辑具有鲜明的本土特质。我国市场经济法治化改革的核心，在于解决公有制与市场经济之间的适配问题。从市场交易的基础结构来看，公有物财产权的物权法配置、国家企业的商主体化改造以及平等自由交易的合同法建构，构成了我国市场经济法律秩序的基础与核心。三个层面的制度建设相互衔接配合，共同搭建起支撑公有制市场经济运行的基础性法律框架，标志着我国已经在法律层面完成了对公有制与市场经济结合这一独特实践的系统化规范表达。该法治进程由顶层改革统筹推进，兼顾公有制主体地位与市场配置效率，动态消解公有制度与市场机制的冲突，突破了西方单一市场法治范式，为社会主义市场经济法治完善提供理论与实践参照，丰富了全球市场经济制度实践样本。

关键词：社会主义公有制；市场经济法律秩序；社会主义市场经济法制；公有制与市场经济结合

一、问题的提出与限定

自20世纪70年代末启动改革开放至今，中国从计划经济走向市场经济的过程，始终运行在一个西方主流理论未曾预设的制度轨道之上：在坚持中国共产党全面领导与以公有制为主体的前提下，逐步建立起被概括为“中国特色社会主义市场经济”的经济体制。在一些西方学者看来，公有制与市场经济往往被视为互不相容的制度类型——前者以平等与计划为导向，后者以私有产权与交易自由为基石。然而，四十余年的改革实践却给出了截然不同的答案：公有制并未扼杀市场，反而在法律制度的持续重构下，与市场经济形成了可被解释、可被复制的兼容关系。这一经验不仅挑战了既有理论教条，也为理解市场制度的多样性提供了极具研究价值的中国样本。

中国在公有制基础上发展市场经济的体制改革，究竟是如何克服二者之间可能存在的张力而获得初步成功的？如何从理论上对这一改革实践作出解释？如何从理论解释中生发出对未来改革的启示？对这一系列问题的思考和讨论，本应是社会科学的重要研究议题之一。然而，或许受有关公有制与市场经济关系方面的前提性判断的影响，这些问题在国内和国际上均未得到充分的重视。公有制与市场经济相兼容，属于中国实行经济体制改革的基本理论前设，国内社会科学界很少关注和讨论二者之间可能存在的张力，因而学术上关于经济体制改革的梳理与研究，自然也容易忽略改革实践中为解决二者之间张力所付出的努力。而部分西方学者先验地认为公有制与市场经济之间是根本矛盾的，他们不愿相信和承认中国已经建设起市场经济，因而对中国改革开放实践中为解决二者之间张力所付出的努力同样视而不见。完全否定公有制与市场经济之间可能存在张力与完全否定它们之间具有兼容性的先见，使得中国改革开放以来经济体制改革实践中那些有别于西方世界市场经济发展的独创性经验未能进入研究者的视野。这一方面容易导致研究者在思考中国市场经济建设时，完全以西方市场经济经验为教义，以西方市场经济存在的问题作为中国市场经济建设需要解决的问题，而不去研究和正视中国发展市场经济实际要解决的核心问题是什么；另一方面也容易导致中国在社会主义公有制基础上发展市场经济的创造性实践，对人类经济发展的可能贡献和意义被极端低估甚至忽略了。

本文尝试从法学角度切入上述问题。在承认公有制与市场经济之间存在一些并非不可克服的张力这一前提下，本文关注的核心问题是：公有制与市场经济之间的张力如何通过法律制度的发展得到消解或初步解决。为使本文论题更为明确，以下先对论题做一些必要的说明与限定。

第一，中国经济发展既包含公有制经济部分，也包含非公有制经济部分。在市场经济的孕育与发展过程中，非公有制经济的发展发挥了极为重要的作用，宪法、法律也为非公有制经济的培育、发展与壮大作出了诸多基础性制度安排。不过，本文的探讨重点在于公有制基础上的市场经济建设，对于非公有制经济的发展及其与法律制度的关系，将不做专门讨论。

第二，中国的公有制经济涵盖国有经济与集体经济两部分。探讨公有制基础上的市场经济建设，本应包含对集体经济发展的分析，但相较于国有经济，集体经济适应市场经济的理论复杂度相对较低，且改革开放以来的法律制度建设总体更侧重于解决国有经济适应市场经济的相关问题。为聚焦核心议题，本文将主要围绕国有经济展开讨论，暂不涉及专门针对集体经济适应市场经济发展的法律制度。

第三，关于公有制与市场经济之间的张力，基于不同的学科背景、知识体系、理论预设，以及不同的政治立场、社会目标、价值判断，可能会有不同的归纳和侧重。本文在下述意义上预设两者之间存在重要却并非不可调和的张力：（1）无论如何界定市场经济，其最基础的内容都是市场交易，而任何市场交易在法学上均需满足三个前提要件，即可供交易的权利、从事交易的独立主体，以及受法律保护的交易合意；（2）改革开放前的公有制模式下，公有物作为公共财产具有不可交易性，企业属于国家的生产经营部门，不具备独立的市场交易主体资格，经济运行主要遵循指令性与指导性计划，公有生产经营部门自主参与交易及相关交易合意缺乏法律保护，总体而言，当时的公有制确实不具备普遍意义上的市场交易前提要件；（3）尽管公有制与市场经济通常有约定俗成的含义，但二者均为社会建构的产物，其具体内涵会随着社会经济法律的发展被不断重新界定，这为在动态的社会建构进程中实现二者的连接与融合提供了可能性。

第四，“市场经济尽管仍表现为人与人之间的交易关系，但其本质是一种制度结构”，具体体现为一套通过市场交易实现资源配置的统一规范体系。在公有制基础上实行市场经济的经济体制改革，核心即在于构建并完善这套规范体系，确保其有效运转。通常而言，规范的确立与适用分属规范体系运行的不同环节：唯有规范得到良好实施，方能实现其预设功能；唯有规范得到准确有效的适用，才能保障现实经济社会秩序的稳定。不过，一国法律规范的实施与适用构成相对独立完整的体系，不会因经济法律制度的调整而发生显著变化。本文将主要从规范演进层面探讨法律制度发展如何消解公有制与市场经济之间的张力，暂不涉及通过执法与司法改革强化对市场经济制度及秩序的保障问题。

本文拟围绕前文提及的市场交易三个前提要件展开论述。其中，可供交易的权利与独立自主的交易主体是公有制语境下的特有问题，核心在于解决公有物如何进入市场交易的问题；受法律保护的交易合意属于所有市场主体的共通性问题，主要指向交易的平等与自由。从改革开放以来的法律发展脉络看，公有物上可交易权利的配置主要通过物权法实现；国家生产经营部门向独立自主市场主体的转型，主要依托企业法的发展；市场交易的平等与自由保障，则主要依赖合同法的发展与完善。

二、公有物财产权的物权法配置

市场以商品和服务的交易为核心内容，而商品与服务交易的法律本质是权利交易，直接表现为交易各方权利义务的形成、变更与消灭。从法学角度看，商品交易呈现为以特定物品为指向的权利义务运动；服务交易则呈现为以特定行为为内容的权利义务运动。在公有制基础上发展市场经济，首先需要在公有物之上配置可交易的权利，唯有如此，公有资源才具备进入市场交易的可能性。

（一）公有物的两种类型及其财产权形式

人们通常所说的“公有物”“公有资源”“公有财产”，大体包括两类：一是公共物品或公共财产，即在特定的“公共”范围内，任何人均享有也仅享有非排他性使用权的物品，如公共道路。对于公共物品，任何人都不得主张对它的独占性权利。二是公共机构的物品或国家财产，即在一个国家或社会中被界定为公共机构的组织所占有、使用、支配的物品。这类物品之所以被冠以“公共”之名，并非因为物品上的权利具有非排他性，而是因为其权利主体是“公共机构”。公共机构物品的所有权通常归属于国家，但此处的“国家”并非指“全民”，因为这类物品的使用权实际上对机构外的普通人具有排他性。尽管不同物品的排他性程度存在差异，但总能找到相对清晰的界限——一部分人会被制度化地排除在合法使用者范围之外。麦克弗森从财产权角度，将上述第一种物品上的权利称为“公共财产权”，将第二种物品上的权利称为“国家财产权”；“公共财产权”是一项“个人不被排除使用公用品的权利”，而“国家财产权”则是“国家作为法人的独占性权利”。 从市场交易出发，每个人都享有的非排他性使用权应该属于不可交易的权利，而类似于法人所享有的独占性权利则具有可交易性。

公有物上采取公共财产权还是国家财产权的配置方式，通常取决于三个要素：一是公有物的自然属性。有些物品，如道路、桥梁、公园，在空间上就具有一定程度的非排他性使用特征；有些物品如一部机器，在使用上通常具有排他性，但由于其使用并非一次性的，因而在时间上也可以配置非排他性使用权；还有一些物品，无论在时间还是在空间上都不具有非排他性使用的可能，如矿产。不具有排他性使用可能性的公有物，通常只能配置为国家财产权。二是经济制度所追求的基本价值。物品使用上的排他性，除了与其自然属性相关外，还可以人为建构，比如公有道路可以通过围墙、栅栏、关卡等建构出排他性，从而配置为国家财产权；反之，即使在时间和空间上都不具有非排他性使用可能的物品，也可以在制度上配置公共财产权，例如，倘若矿产可以在开采变卖后扣除相关必要费用，将出售所得进行平等分配，那么矿产就具有公共财产的属性。物品使用上的排他性可以人为改变，使得通过法律进行财产权配置来实现特定价值目标成为可能。一般而言，注重发展效率的经济制度，会更倾向于以物品的自然属性为基础来配置财产权，因为违背物品自然属性的权利配置会增加制度成本，不利于提升发展效率；追求公民经济平等权利的经济制度，更倾向于将公有物配置为公共财产权；而强调国家发展优先的经济制度，则会尽可能将公有物配置为国家财产权。三是市场在配置资源方面所占的比重。由于所有公民均享有的“非排他性使用权”属于不可交易的权利，公共财产权与“发挥市场在公共资源配置中的作用”之间存在张力。对市场作用的强调，会使相关公有资源被优先配置为国家财产权。

（二）中国宪法上的“全民所有”和“国家所有”

中华人民共和国成立后的法律文本并未区分上述两类公有物。中国实行的社会主义公有制，在宪法文本中一直被表达为“全民所有制”和“劳动群众集体所有制”，宪法和法律中出现“国家所有”时，经常也在同一条款或同一法律文件中将其解释为“全民所有”。从语言使用逻辑来说，用“全民所有”解释“国家所有”，第一种可能情况是将“全民”与“国家”等同，“国家”由全体公民组成、并非外在于公民，部分公民及其任何形式的组织都不是“国家”。因而，“国家所有”的宪法表达意旨主要在于，排除通过任何立法、实践使得个体或部分公民、组织、机构享有相关物品所有权的可能性。此时，国家所有物或者全民所有物上的财产权，只能配置为非排他性财产权，即公共财产权。第二种可能的情况是，“国家所有即全民所有”意指“国家代表了全民”或者“国家所有视为全民所有”，“国家”是有别于“全民”的主体，正如“代表者不等于被代表者”，即“A代表B，但A并非B”。此时，“国家所有”的宪法表达意旨主要在于，通过“代表逻辑”为公有物确立一个财产权主体，即国家。这种财产权具有排斥结构，“全民”退隐为仅具合法性象征功能的语词，构成“全民”的个体公民不再享有非排他性使用权；而公民是否享有特定财产权利，需依赖对“国家”概念的进一步阐释、国家对自身性质的界定和关于财产利用的具体制度安排。

究竟应该如何理解我国宪法上的“国家所有”，是法学界关注的重要话题。其争议焦点首先集中在：宪法层面的“国家所有”是否属于所有权范畴。改革开放前，受苏联法学理论影响，我国主流法学观点基于所有制与所有权“一体两面”关系的认识，认为宪法规定的“国家所有”是作为国家所有制的法律形式的国家所有权，属于由国家享有的、主体统一、客体广泛、内容无限、具有政权性的权利。改革开放后，诸多学者基于所有制与所有权之间关系的反思和所有制实现方式的讨论，认为所有权并不必然始终与所有制相一致，国家所有权概念逐步民法化。及至今天，虽然国家所有权概念早已法律化，对这一问题的讨论仍有三种主要观点：一是属于所有权范畴，“国家所有”即“国家所有权”，是法学界的绝对主流，差异只在对“国家所有权”性质、特征的进一步解释；二是属于所有制范畴，“国家所有”乃“国家所有制”，其法律实现形式包括但未必限于国家所有权；三是属于规范国家与公民关系的根本法原则，其私法层面的所有权效力有待立法确立。从市场经济法律秩序生成来看，在有关“国家所有”的性质的争议中，最具重要性的，其实是“国家所有”与“全民所有”的关系。毕竟，无论宪法上的“国家所有”是所有制范畴还是所有权范畴，如果最终需要落实为法律秩序的规范建构，还是要区分公有物之上究竟是公共财产权还是类似于法人的国家财产权。

从具体法律制度安排来看，中国的公有制实践偏向于上述第二种情况，即宪法上的“全民所有”主要体现了合法性象征功能，全民所有制的实质乃是国家所有制，国家代表全民从而成为全民所有物的主体，“全民所有物”之上并不存在宪法赋予的公民非排他性使用权。这种法律制度安排及其实践，与宪法对国家性质的界定也基本一致。1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法在第1条关于国家性质的规定中，分别使用了“人民民主国家”（1954）、“无产阶级专政的社会主义国家”（1975、1978）和“人民民主专政的社会主义国家”（1982）的表达，而且，这些宪法文本都区分使用了“人民”和“公民”。既然国家的性质是无产阶级专政或人民民主专政国家，“人民”不同于“公民”，“国家所有”也就不可能与“全民所有”等同。

在经济上实行计划经济、政治上依赖非法律治理的时期，公有物的利用秩序既无需通过权利机制达成，也无需以权利话语表达，而是直接依托国家内部的权力机制与政治话语运行。此时，“国家所有”的宪法表述基本停留在经济所有制层面，通过具体法律对其进行财产权配置的动力严重不足。公民个体或组织对公有物的实际使用与受益状况，既体现了国家权力机制的运行结果，也反映了国家权力通过内在约束机制所实现的公共性，以及公有制价值目标的达成程度。改革开放后，随着商品经济在整体经济中的比重逐步提升，法律在国家治理中的作用日益凸显，公有物的财产权配置愈发成为现实需求。作为国家所有制实现机制的国家所有权制度，也由此逐步确立。

（三）国家所有权概念及其性质

尽管1954年宪法文本中就出现了“国家所有制”的表达，但是与其相关的“国家所有权”一词在法律文本中的出现，却迟至1986年《矿产资源法》的颁布。该法第3条第1款规定：“矿产资源属于国家所有。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”此后，在1996年《煤炭法》以及《煤炭法》《矿产资源法》的历次修改中，“国家所有权”的表达均得到保留，而2007年《物权法》则对国家所有权的内涵、权能、客体范围、行使机制等进行了系统建构，国家所有权制度体系正式形成。笔者在先前的文章中曾对我国的国家所有权制度及其与市场经济建设的关系进行过初步梳理。这里，着重就国家所有权的性质做些讨论。

参照原《物权法》相关条款，国家所有权可大致界定为：国家对宪法及法律法规规定属于其所有的不动产或动产，依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。这一定义以财产法上所有权的一般含义为基础，对国家所有权概念进行了具体化阐释——既明确了国家所有权作为民事权利（原《物权法》第2条）的基本权能，也确立了国家与集体、个人之间平等的物权主体地位（原《物权法》第4条）。

原《物权法》第45条第1款将“国家所有”的性质表述为“全民所有”。这一移用宪法文本的规定，在一定程度上造成了对国家所有权性质理解的混乱。如前所述，如果在财产权层面将“国家所有”的性质界定为“全民所有”，国家所有权便需相应理解为“全民所有权”，这意味着所有公民都可能享有非排他性的使用权，显然与《物权法》关于国家所有权的具体制度设计相矛盾。实际上，宪法文本首先是在作为基本经济制度的生产资料所有制规定中使用“全民所有”的，这一表达无疑具有正当化经济基础制度的效果。《宪法》第6条径直使用“全民所有制”，而第9条具体涉及自然资源的归属关系时，则优先使用“属于国家所有”，这或许正是考虑到“全民所有”在所有权制度安排上具有不可能性。宪法既要关注基本经济制度的正当性，又要关注具体法律制度安排的操作性，由此造成的操作性和正当性的裂隙则使用“即全民所有”这个连接予以缝合。正当性表达不能拖泥带水，所以第6条并未在“全民所有制”后附加“即国家所有制”；操作性规定必须与正当性表达相勾连，所以第9条附加了“即全民所有”。而且，在汉语使用习惯上，“即”并不必然意味着前后两个对象完全等同，也可能意味着“代表”“视为”，这种语义上的模糊性，有助于弥合操作性与正当性之间的裂隙。原《物权法》第45条第1款对国家所有性质的规定，其所处的具体配置财产权的文本语境，与宪法总纲规定经济制度的语境已完全不同，此时移用宪法中“国家所有即全民所有”的表述实无必要，反而易使国家所有权的性质被误解为“全民所有权”，或与“全民所有制”“国家所有制”相混淆。

《物权法》建构的国家所有权，应该属于麦克弗森所说的“国家财产权”，即国家作为法人的独享性、排他性权利。首先，该法第4条已经明确将国家作为与集体、个人并列的物权主体，而“公共财产权”的主体则是享有非排他性使用权的所有人，与集体、个人不能是并列关系。其次，该法第三编“用益物权”部分将“单位、个人依法可以占有、使用和收益”“国家所有或者国家所有由集体使用……的自然资源”的权利，视为用益物权。其所列举的用益物权的类型有：土地承包经营权建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利。用益物权是典型的他物权，用益物权人是外在于所有权人的法律主体。再次，原《物权法》第45条第2款规定，“国有财产由国务院代表国家行使所有权”；第53～55条规定，国家机关和国家举办的事业单位“对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”，国家出资的企业“由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益”。根据这些规定，国务院、地方人民政府以及国家机关、国有事业单位和代表政府履行出资人职责的部门、机构，均可以依照法律规定在各自范围内实际支配国有财产。显然，这与法人通过代表机构和内设机构对外代表其行使财产权、对内实际支配其财产的制度安排具有极高的相似性。

总之，宪法借助“即”这一表述的模糊性，将“国家”与“全民”建立起关联，既回应了基本经济制度正当性的需求，也为具体法律制度的设计留下了充足空间；而物权法则通过明确国家所有权的具体权能、行使机制及用益物权制度，成功构建了具有法人属性、具备排他性的国家所有权概念及其制度体系。国家所有权制度一方面为全民所有制下的公有物配置了可交易的权利，另一方面通过其行使代表制与用益物权制度，解决了为学界所诟病的国家所有权主体抽象性问题，为公有资源进入市场的具体法律路径奠定了基础。

法律发展对国家所有权的建构，与改革开放之初源自苏联法学理论的主流观点基本一致，虽然与所有制仍保留密切联系，但确立了国家所有权概念及其行使制度，满足了市场经济对配置可交易权利的需要。至于国家所有权的性质，学界至今仍众说纷纭：有观点主张其为名义所有权，有观点认为其属于民事物权，有观点提出它是公共权力、国家权力或国家管理权，还有观点认为它同时包含公法权能与私法权能，应当区分公法上的国家所有权与私法上的国家所有权。这些学术争议，其实反映了我国公有制基础上发展市场经济面临的紧张关系：作为公有制的法律表现形式，国家所有权必须落实国家所有制或全民所有制的规范内涵与价值追求，朝向消灭剥削、消除两极分化、走向共同富裕的社会主义目标；而作为发展市场经济的重要制度工具，国家所有权又要承担建构公有物高效利用法律秩序、为公有物设置可交易权利的制度功能。前者通常与国家立法权、行政权存在“剪不断、理还乱”的关联；后者则与集体所有权、个人所有权一样，属于受到平等保护的私权利，至少需要在概念层面与行政权等公权力保持分离。学者们在宪法所有权与民法所有权、国家所有权的公权属性与私权属性、公法权能与私法权能等问题上达成的有限共识，为国家所有权在维护公有制和发展市场经济两方面功能的相互融通、彼此成就开辟了空间。

三、国家企业商主体化的企业法发展

物权法上建构的国家所有权概念虽然基本解决了公有资源的可交易性问题，并将国家列为独立于集体、个人的物权主体，但是国家作为一个整体直接进入市场进行交易既不可能（只能通过代理人进行）也明显违背市场交易的平等性。现实中，国家是通过其企业参与市场交易的。由于市场交易的参与者必须是具有独立从事相关交易的法律资格、能够独立承担法律责任的法律主体，将原先具体承担公有资源经营职能的部门改造为独立的商事主体，就成为公有制适应市场经济发展所必须解决的问题。在改革开放初期以计划为主导的经济体制下，企业曾是国家的生产经营部门，一般被称为“国营企业”；随着商品经济不断发展，“国营企业”的称谓被“国有企业”取代；市场经济体制改革目标确立后，伴随混合所有制改革推进，政策文件和法律文本中还出现了“国家出资企业”的表述。本文以“国家企业”一词概括这些不同时期的称谓，尝试梳理并描述国家企业被改造为市场商事主体的法律发展脉络。

（一）从“国营企业”到“国有企业”：国有财产所有权与经营权分离

“国营”即“国家经营”，是与“个体经营”“私人经营”“合作社经营”等相区分的表达。早在1949年9月29日中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中，就有“凡属有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的事业，均应由国家统一经营”（第28条），“国家应在……方面，调剂国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济，使各种社会经济成分在国营经济领导之下”（第26条）之类的规定。“国营企业”作为“国营经济”的核心组成部分，在中华人民共和国成立后，曾广泛出现于各类政策法律文件中。

由于国家并非一个具体明确的行动主体，“国家经营”实际表现为政府及其部门、企业和事业单位的代理经营行为。这些国家经营的代理者与合作社、私人企业和个体经营者一起，构成经济领域的活跃主体，但与合作社、私人企业和个体经营者不同的是，国家经营的代理者并不是独立的，这些代理者不仅在经营活动中受到国家计划任务更直接、更严格的限制，而且在财产使用、处分和利润分配等方面，也须接受国家相关部门的许可、指导和监督。在严格的计划管理体制之下，代理经营行为与政治管理行为遵循类似逻辑，完全按照计划指令生产经营，以完成计划内的生产经营任务为目标，对它的监督和评价亦以其是否遵循计划指令为标准。但是，这种情况在追求效率的商品经济发展中遭遇困境：一方面，商品经济背景下风险的不确定性、信息的变动性，都要求生产经营主体决策，而具有系统性的计划指令的调整和修正却是一个环节多、周期长的过程；另一方面，生产经营单位内部以遵循计划指令为核心的监督评价机制及相应的激励约束机制，也容易抵消生产经营单位及时决策、追求效率的动力。由此，代理国家经营的企业享有相对独立的经营权和内部管理权，成为发展商品经济和提高国有财产经营效率的一个当然选择。

1979年7月13日，国务院发布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》《关于国营企业实行利润留成的规定》《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》等五个管理体制改革文件，同时开始扩大企业经营管理自主权、实行经济责任制的改革试点工作。国家经济委员会1980年8月9日发布《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》，在梳理试点经验和问题后进一步提出，要积极进行企业“独立核算、国家征税、自负盈亏”的试点，给予试点企业一定的计划自主权、物价自主权和充分的留成资金使用自主权，扩大企业产品销售权，落实企业出口产品和外汇分成的权利。

“政企分开”是继扩大企业经营管理自主权之后推出的重要新举措，其核心目标是通过法律制度保障企业的独立经营权，确立企业的独立经营主体地位。“政企分开”的提法出现于1981年1月12日国务院办公厅印发的《关于改革外贸运输管理体制问题会议纪要》，1984年起频繁出现于中央和地方的各类改革文件中。1985年8月20日，国务院发布的《关于进一步清理和整顿公司的通知》第1条就提出“必须贯彻政企分开的原则”，并明确指出“公司应是从事生产经营或服务性业务的、具有法人资格的经济实体，是实行独立核算、自负盈亏、照章纳税、能承担经济责任的企业”。1985年2月8日，国务院批转《关于上海经济发展战略汇报提纲的通知》，其中提出“改革公司组织形式，实行自由联合”“必须抓紧改革行政性公司，把属于政府管理的职能上交，属于工厂生产与经营上必需的事权下放，使企业从行政性公司的束缚下解放出来，这是扩大企业自主权的关键”。

1984年10月20日，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确提出“所有权与经营权相分离”的原则，指出：“就政府和企业的关系来说，今后各级政府部门原则上不再直接经营管理企业”，并强调“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人”。1987年12月30日召开的国务院全体会议讨论了新一轮的国务院机构改革方案。国务委员宋平在七届人大一次会议上就改革方案所作的说明中指出，这次机构改革“以转变政府管理职能为关键”“按政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主”。

1988年2月27日，国务院颁布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。承包经营责任制是指，“在坚持企业的社会主义全民所有制的基础上，按照所有权经营权分离的原则，以承包经营合同形式，确定国家与企业的责权利关系，使企业做到自主经营、自负盈亏的经营管理制度”（第2条）。实行承包经营责任制的企业，试行资金分帐制度，划分国家资金和企业资金，企业资金属全民所有制性质（第34条）。同年4月13日，《全民所有制工业企业法》获得通过。该法第2条规定：全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位；企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理；企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利；企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任；企业根据政府主管部门的决定，可以采取承包、租赁等经营责任制形式。第58条进一步明确规定，“任何机关和单位不得侵犯企业依法享有的经营管理自主权；不得向企业摊派人力、物力、财力；不得要求企业设置机构或者规定机构的编制人数”。1992年7月，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，其第2条规定：“企业转换经营机制的目标是：使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。”

至此，经过扩大企业经营管理自主权、确立政企分开与所有权和经营权分离原则、推行企业承包经营责任制、明确企业依法取得法人资格等一系列改革举措，全民所有制企业从计划经济体制下国家专门生产经营部门向商品市场主体的转变路径已初步铺就。而国家一旦决心退出直接生产经营管理者的角色，“国营企业”的称谓也就显得名不副实了。1989年2月14日，国家经济体制改革委员会提出的《1989年经济体制改革要点》（国发〔1989〕24号）中出现了“国有企业”的表达；3月21日，七届人大二次会议上《关于1989年国民经济和社会发展计划草案的报告》中再次提及“国有企业”。1993年3月29日，八届人大一次会议通过宪法修正案，将宪法第7条中的“国营经济”改为“国有经济”，将宪法第16条、第42条中的“国营企业”改为“国有企业”。

在“国营企业”改称“国有企业”的背后，实际发生的是公有生产资料权利配置方面的变动，以及政治与经济的初步分化。如果说在改革开放前的计划经济体制之下，国家对生产资料的“权利”分配主要遵循政治的逻辑，各级政府部门在其权力范围内行使生产资料的支配权，那么从“国营企业”到“国有企业”的改革历程，就是把一部分生产资料的直接支配权从行政部门转移到生产经营部门，并试图使生产经营部门逐步从政府机构分离出去，成为相对独立的市场主体。从国家企业的商主体化角度，这些改革极为重要，但国家企业要成为独立的商事主体，还应有完整的法人财产所有权。

（二）企业法人所有权制度的确立

1993年宪法修正案对宪法第15条的规定进行了重大修改，将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展”修改为“国家实行社会主义市场经济”“国家加强经济立法，完善宏观调控”。同年11月，中共十四届三中全会提出“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”的改革任务；12月29日，中华人民共和国成立后的首部公司法颁布。《公司法》（1993年）第7条规定，“国有企业改建为公司，必须依照法律、行政法规规定的条件和要求，转换经营机制，有步骤地清产核资、界定产权，清理债权债务，评估资产，建立规范的内部管理机构”。第4条和第5条对企业的产权界定作出了原则性规定，公司“享有由股东投资形成的全部法人财产权”“以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏”，但“公司中的国有资产所有权属于国家”。

1993年《公司法》在原则上确立了企业法人财产权制度，其基本精神和表述方式源自稍早公布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对现代企业制度基本特征的阐释：“企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体”“企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任”“出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。企业破产时，出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任”。总体而言，这一思路延续了1979年以来政企分开、将直接从事生产经营的职能从政府部门分离出去并使国家企业转变为独立市场主体的改革；尤其是“法人财产权”概念的提出，触及了企业法人制度的根基，使得国家企业的商事主体化进程得到实质性推进。但“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，公司中的国有资产所有权属于国家”这一规定，也带来了理解层面的混乱：要么需要突破创新“一物一权”的物权法原理，才能对这一规定作出解释；要么只能将“企业法人财产权”界定为所有权之外的其他权利，比如经营权、使用权、占有权等。

商事主体从事市场经营的独立地位，不只是法律层面的宣示，更关键的是，它需要具备法律认可的、可独立享有权利、独立承担责任与风险的事实基础与行为能力。企业法人享有完整的财产所有权，正是其能够独立承担市场经营责任和风险的核心前提之一。如果不享有完整的财产所有权，企业法人的有限责任制度就会丧失现实基础与正当性根基；而没有“有限责任”的制度设计，投资者的风险就无法得到有效隔离，企业也难以成为现代化大生产的主要组织形式。将“企业法人财产权”解读为企业对其所占国有资产享有的经营权、使用权等，或许可以满足企业开展一般生产经营活动的需求，但一旦涉及企业需要以其所占国有资产承担违约责任或侵权责任，要么会出现责任无法实际落实的问题，要么会引发“国有资产流失”的问责争议；在这种情况下，企业几乎不可能维持正常生产经营的独立性。突破“一物一权”法理，将企业中的国有资产同时作为企业法人财产所有权与国家所有权的客体，也就是所谓“双重所有权”的理论建构，能够在形式上暂时回避法律规范的内在逻辑矛盾，但在实践中仍然要面对双重所有权的关系处理问题：当企业需要以其所占国有资产承担债务责任时，究竟应当优先保护企业法人所有权还是优先保护国家所有权？即便确定了优先保护的方向，又该如何在两个所有权之间实现利益平衡？若优先保护国家所有权，企业法人的独立性就无从保障；若优先保护企业法人所有权，国家所有权就会形同虚设。

我国公司法关于法人财产权的具体规定，在1999年和2004年修正时均未作出调整，直至2005年修订，才真正从规范层面解决了上述问题。2005年《公司法》删除了“公司中的国有资产所有权属于国家”的表述，明确了企业法人享有独立财产权，同时厘清了出资者的公司股东地位及其对应权利：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任”（第3条）；“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利”（第4条）。2007年《物权法》第55条规定：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”2008年《企业国有资产法》第4条对这一规定予以重申并细化：“国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。”

由此，国家作为全民所有财产的代表人，将特定财产出资投入企业后，即丧失对该部分财产的直接所有权，转而获得对应份额的股东权利；企业则依法取得该部分财产的完整所有权，并以此为基础开展生产经营活动、独立承担责任，真正成为市场中自主决策、自担风险的商事主体。至此，企业法人所有权制度正式确立，国家出资企业在法律上不再是隶属于国家的生产经营部门，其商主体化的基本法律进程大致完成。这一制度安排既未突破公有制的根本约束，也满足了社会主义市场经济对独立市场主体的制度要求，为后续国有企业参与市场化竞争、完善现代公司治理结构奠定了坚实的法律基础。

国家企业的商主体化进程，始于扩大企业经营管理自主权改革，历经企业所有权与经营权分离、企业承包经营责任制、企业法人资格及企业法人所有权法律化等阶段后基本完成。在这一过程中，法学界以国家企业财产权性质问题为核心，结合不同时期的政策法律背景，提出了经营权说、占有权说、用益权说、相对所有权说和独立所有权说等不同观点。这些观点总体上都落在公有制约束与市场经济需求两端之间，彼此的差异主要体现为更偏向其中哪一端。大致来看，经营权说、占有权说、用益权说更倾向于在坚持企业国家所有制的前提下尽可能实现经营自主，核心主张是国家所有权与企业经营权分离；相对所有权说和独立所有权说，更倾向于在确立企业独立民事主体地位的前提下坚持改革不突破国家所有制范围，核心主张是国家所有权与企业所有权分离。这些理论探讨逐步厘清了国家与国有企业在财产权层面的关系边界，推动立法者逐步修正原有制度设计中的逻辑矛盾，最终完成了企业法人所有权的制度建构。而随着企业法人所有权制度正式确立，相关学术争论也逐渐尘埃落定。

四、平等自由交易的合同法建构

法律在公有物之上设置可交易的国家所有权，并将国家原先直接开展生产经营的部门改造为能够独立参与交易活动的企业法人，在此基础上通过政府对企业出资，开辟了公有物进入市场、借助市场机制提升资源配置效率的制度通道。这些法律制度的发展，使占据国民经济主导地位的公有制经济得以融入市场，大幅拓展了市场规模，为全国统一大市场的形成提供了可能。不过，这一制度安排能否真正发挥提升资源配置效率的实际作用，主要取决于统一市场是否真正形成，市场的资源配置功能能否正常运转。

（一）市场逻辑、平等自由交易与合同法

平等自由交易的核心保障，是由合同法提供的。合同是交易合意的法律形式，合同法是对交易合意的统一规范和法律保障。就单个交易而言，选择什么样的载体来表达交易合意可能无关紧要，只要便于交易各方认可、遵循即可，越是简单的合意表达方式，成本越低。但就整个市场层面而言，合意表达的规范化、制度化、一体化，能够推动市场一体化进程，进而助力市场规模扩张，还可将分散、割裂的单个市场连接成更大的统一市场；通常来说，市场规模越大，越容易匹配到更多有资源需求的主体与更优质的资源供给者，也就越有利于提升资源配置效率。同时，合意表达的规范化与一体化，也有利于为合意的执行与遵守提供保障，降低合意无法得到履行时解决纠纷的成本。因此，合同法实际为交易合意的形成与履行提供了制度层面的统一性保障。当然，合同法也是建构的产物，受人们认识水平的制约，它在规范体系、价值取向上的完善程度，会直接影响平等自由市场交易的实现。

（二）合同法的“三足鼎立”时期

随着私营工商业社会主义改造的推进，商品交易被压缩到极其狭小的范围内，合同在经济生活中的运用也主要局限于“计划合同”或“经济合同”。改革开放初期，为适应扩大商品服务交易的需要，我国分别于1981年、1985年、1987年颁布《经济合同法》《涉外经济合同法》《技术合同法》，由此开启了后来被学界称为“合同法三足鼎立”的时期。

1981年12月颁布的《经济合同法》，是社会主义中国的首部合同法。该法主体内容涵盖经济合同的订立与履行、变更与解除、违反合同的责任、纠纷调解仲裁以及合同管理。1985年3月颁布的《涉外经济合同法》，可看作《经济合同法》的涉外特别版本。除体例编排中缺少“合同管理”章节外，该法整体体例与《经济合同法》较为相似；在规范内容上则与《经济合同法》存在诸多差异，尤其是没有包含与“计划”相关的明确表述，也未对合同管理作出明确规定，同时在合同订立、履行、转让、变更、解除和纠纷解决等环节，更强调当事人之间的平等互利与协商一致。1987年6月颁布的《技术合同法》，是为适应推动科学技术发展的需要，针对技术开发、技术转让、技术咨询和技术服务制定的专项合同立法。除上述三部合同法外，在20世纪80年代，合同领域的法律规范还可见于1986年颁布的《民法通则》，以及《建筑安装工程承包合同条例》（1983）、《建设工程勘察设计合同条例》（1983）、《财产保险合同条例》（1983）、《工矿产品购销合同条例》（1984）、《农副产品购销合同条例》（1984）、《加工承揽合同条例》（1984）、《借款合同条例》（1985）等各类相关合同条例、暂行办法与实施细则。其中，《民法通则》在规范“个人合伙”“民事法律行为”“债权”“违约责任”“涉外民事关系的法律适用”等内容时，均对合同相关问题作出了规定。

上述法律法规共同构成了计划经济体制开始松动背景下的合同法律制度框架。这些法律文件的出台，对当时商品经济的发展意义重大。首先，相较于改革开放前，我国已经彻底改变了没有系统合同法律规范的局面，一系列合同法律法规的出台，本身就是松动计划经济体制、承认并推动商品经济发展的实质性制度举措。其次，尽管当时整体仍处于计划经济体制时期，但这些法律法规的具体内容已经为商品经济的初步发展提供了基本保障。即便以出台最早、后来饱受争议的《经济合同法》为例，该法第5条也明确规定了经济合同的平等自主原则：“订立经济合同，必须贯彻平等互利、协商一致、等价有偿的原则。任何一方不得把自己的意志强加给对方，任何单位和个人不得非法干预。”而平等自主正是合同最核心的本质属性。再次，自《经济合同法》颁布后，我国合同立法总体呈现出逐步淡化计划管理的发展趋势：《经济合同法》在诸多条款中明确强调国家计划对合同事务的主导作用，还专章规定了合同管理制度；到《涉外经济合同法》《技术合同法》制定颁布时，国家计划、合同管理的相关内容已明显减少。以合同无效的规定为例，《经济合同法》明确将“违反国家计划的合同”纳入无效合同情形，同时规定合同管理机关和人民法院均有权确认合同无效；而《涉外经济合同法》《技术合同法》在相关规定中，既未明确提及“违反国家计划”的无效情形，也没有再赋予合同管理机关确认合同无效的权力。

1987年，中共十三大报告阐述了社会主义初级阶段理论，明确了党在社会主义初级阶段“一个中心、两个基本点”的基本路线，提出了“加快建立和培育社会主义市场体系，逐步建立起有计划商品经济新体制”的基本框架。1992年，中共十四大报告正式提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。伴随着商品经济的快速发展，以及执政党关于经济体制改革的目标决策日益清晰明确，初创阶段的合同法律制度已越来越难以适应商品经济实践的发展需求。1993年9月，全国人大常委会作出修改《经济合同法》的决定，大量删改该法中涉及国家计划的内容，同时取消了合同管理机关确认合同无效的权力。尽管如此，面对日益活跃的市场实践，初创期的合同法律制度仍存在明显不足，合同法统一立法的时机逐步成熟。

这一时期，法学界围绕合同法展开的诸多研究里，与本文密切关联且具有基础性意义的，是延续自20世纪80年代的“民法经济法之争”。受苏联经济法理论影响的“纵横统一论”主张，社会主义组织之间的经济关系兼具纵向的计划管理属性与横向的协作属性，应当由经济法统一调整；以谢怀栻、佟柔等为代表的民法学者则主张，有计划商品经济产生了等价有偿的商品关系和行政隶属的组织领导关系，民法的调整对象是商品经济关系，平等主体之间的合同关系应当归民法调整。1986年颁布的《民法通则》第2条、第85条明确规定，“平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间”的合同关系由民法调整；1999年《合同法》的出台，则从立法层面终结了这一争论。这场学术论争的实质，不仅是学科研究范围的划分，更是要回答一个核心问题：公有制条件下的经济关系，究竟应当依照“计划—行政”逻辑调整，还是依照“平等—合意”逻辑调整；对这一问题答案的转变，与公有制实现形式的选择直接相关。

（三）《合同法》的出台与公有制约束的转化

市场在经济层面的本质是交易，在法律层面的本质是合同。统一的大市场，必然要求统一的合同法提供支撑。在立法初创阶段，三部并行的合同法在合同概念、主体规范、违约责任、基本原则、合同形式与法律结构等诸多方面都存在脱节与矛盾。不同的合同规则构建出法律层面相互割裂的市场，而规则混乱本身就意味着制度性的市场分割。

1999年出台的《合同法》通过对交易规则的体系化重构，为市场经济提供了具有稳定预期的法律基础设施。该法的出台也标志着我国完成了从计划经济色彩浓厚的分散合同立法，向适应社会主义市场经济要求的统一合同立法的转型，公有制对合同制度的约束也由此开启了从直接干预向规则嵌入的转化过程。

《合同法》对中国市场经济发展的积极促进作用大致可归纳为：第一，统一市场交易规则，消除制度性市场分割。《合同法》统一适用于自然人、法人和其他组织，设置统一的合同法总则，这正是构建统一大市场最基础的规则前提。第二，确立合同自由精神。该法第4条明确了当事人自愿订立合同的权利，第3条确立了当事人法律地位平等的原则，第6条将诚实信用、契约严守确立为商业道德的基础，为信用经济筑牢了法律根基。原有合同法体系中大量体现国家计划与行政指令的条款被删除，产供销由政府计划决定的做法从制度层面宣告终结。第三，鼓励交易，实现从“动辄无效”到“尽量有效”的转变。这主要表现为：（1）效力规则缓和，欺诈、胁迫原则上从当然无效转为可撤销事由，法定代表人越权、超越经营范围也不再当然导致合同无效。（2）书面、口头及其他形式均可订立合同，未采用书面形式但一方已履行主要义务且对方接受的，合同即成立，同时承认数据电文的书面效力。（3）明确部分条款无效不影响其余部分的效力，严格区分合同成立与合同效力，直接降低了交易被事后推翻的风险。第四，保护交易安全，分配信用风险。例如，该法第66至69条构建同时履行抗辩、先履行抗辩与不安抗辩权体系，第68条列举经营状况严重恶化、转移财产抽逃资金、丧失商业信誉等中止履行事由，第94条以根本违约思想整合法定解除权，第108条引入预期违约；这套机制让远期交易、信用交易与供应链分工成为可能。第五，扩展市场规范覆盖面。该法将有名合同扩充至15类，新增融资租赁、委托、行纪、居间、供用电、水、气、热力等合同类型，把金融租赁、中介服务、现代物流等新兴市场形态纳入规范范围，为加入WTO后的外向型经济提供了规则接口。

在统一合同立法过程中，公有制约束并未被取消，而是完成了适配性转化。《合同法》把公有制约束转译为交易规则内部的技术装置，使公有制通过市场运行实现自身发展。首先，以“平等主体的自然人、法人、其他组织”取代原先合同法体系按主体身份分别立法的做法，既消除了公有制主体进入统一市场的规则壁垒，也消除了凭行政身份取得优势的法律正当性。其次，依据该法第38条规定，国家不再通过行政命令直接改变市场主体之间的权利义务关系，相关调整被纳入“法定权利义务＋合同”框架，实现方式从行政命令转变为当事人合意。再次，将公共性约束内化为合同制度的组成部分，该法第7条、第52条、第127条将公共利益与国家利益内化为合同效力的判断标准，形式上的契约自由与实质上的公共约束并行不悖。最后，国有企业以自身名义订立合同，以全部法人财产独立承担责任，国家退居出资人身份；而违约责任规则的严格化，也倒逼公有制主体硬化预算约束。公有制主体由此实现了责任隔离与信任建构，既进得了市场，也守得住规则。总之，《合同法》将公有制的实现方式，从行政化、身份化的直接支配，转换为以平等主体、自由合意为基础的市场交易，既保留了公有制目标对交易的实质约束，也维持了市场交易的形式平等与可预期性，公有制与市场经济由此形成了“公有制通过市场实现自身”的兼容格局。

五、公有制基础上市场经济法律秩序的演进

前文梳理的物权法、企业法、合同法三条演进线索，至21世纪初相继完成关键立法，公有制基础上市场经济法律秩序的基本框架已初步成型：公有物经由国家所有权与用益物权的分层配置获得了可交易的权利形式，国有企业经由法人财产权与政企分开改革取得了独立的商事主体资格，市场交易则被纳入统一、平等、自由的合同规则之下。至此，“公有制经济能否进入市场”这一原初命题基本得到解决。此后，这一法律秩序进入以体系化、精细化与再平衡为特征的深化发展阶段，发展过程呈现出两个相互交织的面向。

就立法供给而言，制度完善沿着配套补强与纵深推进两个方向展开：在配套补强维度，《企业国有资产法》（2008年）、《反垄断法》（2007年制定、2022年修正）、《优化营商环境条例》（2019年）、《外商投资法》（2019年）等相继出台或修订，分别从国资监管、竞争秩序、营商环境与内外资平等等方面，为前述基础框架提供支撑性规则；在纵深推进维度，《公司法》经多轮修改后于2023年完成系统性重构，增设“国家出资公司”专章，以组织法的形式确认并巩固国企改革成果；2024年通过的《农村集体经济组织法》，则为集体所有制适配市场经济补齐了长期缺失的主体制度短板，本文因论题限制未展开讨论的集体经济部分，也由此在主体法层面得到制度承接。

就实践需求而言，规则供给的重心已经从解决有无转向校准精粗。国有资产监管与平等保护之间的边界如何划定，公平竞争审查如何从政策工具转化为可审查、可救济的法律机制，土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的市场化配置如何在公有制约束下推进，以及数据、频谱、生态产品等新型资源究竟应设定为国家财产权还是保留公共财产权属性，已成为学界与实务界反复讨论的新议题；混合所有制改革深化之后，国有股东审批权与企业独立决策权如何划分、党组织参与治理如何与法人治理结构相衔接，也持续对既有规则提出新的解释需求。因此，立法、司法解释与裁判规则之间的互动愈发频繁，制度调适的节奏明显加快。

在这一进程中，2021年施行的《中华人民共和国民法典》居于枢纽位置。它将财产权利配置、公有制主体塑造、市场交易规则三条演进线索整合汇入同一部法典，既通过体系化整合破解了单行法之间长期存在的衔接难题，又以平等保护原则的法典化，确立了各类市场主体一体受保护的基本立场，还通过强制性规定、公序良俗、禁止权利滥用、法定缔约义务等一般条款，将公有制目标转译为可在市场交易中稳定适用的技术规范。至此，公有制与市场经济的兼容，也从主要依托政策与单行立法推动的“政策性兼容”，迈入依托统一基本法、可司法、可预期的“规范性兼容”阶段。

首先，《民法典》以统一基本法消解单行法的衔接难题，实现了体系化整合。就本文论题而言，这一整合并非简单的规范搬运，而是在两个关键节点上完成了实质性的制度推进。

其一，公有物权利配置的法典承接。《民法典》物权编第246条承继了宪法“国家所有即全民所有”的表述，并通过第247条至第254条的具体列举，将矿藏、水流、海域、无居民海岛、城市土地、无线电频谱资源、国有文物、国防资产等客体纳入国家所有权的范围；同时以第255条至第257条延续了国家机关、国家举办的事业单位、国家出资企业分别支配相应国有财产的分级代表结构，以第258条、第259条确立国有财产的保护与管理监督义务。由此，第二部分所分析的国家所有权制度在法典层面获得了完整的规范表达，其配置可交易权利的功能与承载公有制价值的功能被安置在同一体系之内。

其二，长期困扰司法实践的规范衔接难题得以消解。例如，法人财产权与出资人权利的衔接问题：《物权法》关于出资人权益与法人财产权的规定，并未明确该规则如何与法人治理、总则性法人制度相衔接；《民法典》则通过总则编的营利法人制度以及法人机关、法定代表人规则，构建起一般法框架，使“出资人权益——法人财产权——法人机关的意思形成”能够在同一法典内部实现贯通。

作为基础性法律，《民法典》为公有制基础上发展市场经济提供了稳定、可预期的规则框架。公有制主体原本面临的“规则能否同等适用”的信任难题，因体系完备的基本法而得以缓解，交易成本与不确定性随之降低。

其次，从特殊保护到一体承认、平等保护，实现了平等保护原则的法典化。《民法典》将“一体承认、平等保护”确立为财产关系的基本原则，实现了从特殊保护到一体保护的发展：第113条规定民事主体的财产权利受法律平等保护，第207条规定各类物权受法律平等保护。�