摘要：近年来，以美国为首的西方国家在国际上频繁使用单边贸易制裁手段打压限制他国，试图以此维护其霸权并赢得地缘政治利益。作为被美国视为最大战略竞争对手的中国是美国及其西方盟友施以贸易制裁的最主要目标之一，为有力反制他国非法单边制裁、维护自身主权、安全和发展利益，中国建立了具有中国特色的反制裁法律体系。党的二十届三中全会《决定》提出，要“健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制”，为我国反制裁法律体系的未来指明了发展方向。本文首先分析制裁与反制裁的国际法理，揭示出美西方实施的单边贸易制裁因缺乏国际公约授权和国际习惯法支持而不具合法性，反制裁措施的合法性来源于国际法赋予国家保护自己免受不法侵害的固有权利，强调反制裁措施本身亦需要符合国际法相关规则。我国现已建立了较为完善的、“多层次、多维度、针对性强”的反制裁法律体系，但仍存在条款内容较为原则笼统、受害者求偿诉讼路径等尚不明确、反制裁中的阻断措施适用困难等短板和弱项。为贯彻落实《决定》提出的战略部署，应从加强供应链立法、细化反制裁法律条款、增强各法律之间协调性及法律条款的实践操作性、利用多边平台推动国际合作及促进反制裁国际法规则更加完善等方面着力，为国际法治中的反制裁斗争提供中国方案。

关键词：贸易制裁；反制裁；国际法治；中国方案；供应链法

一、引言

当今世界正经历着百年未有之大变局，国际社会变乱交织，其中，一个十分显著乱象就是形形色色的贸易制裁措施充斥其中，导致以《联合国宪章》基础的国际法治遭到严重破坏。为了维护其全球霸权地位及谋取地缘斗争优势，以美国为首的西方国家大肆挥舞制裁“大棒”，在国际关系中频繁使用各种贸易制裁措施，试图通过经济、技术和制度压力击败地缘政治对手、实现其地缘政治目标。近年来，美西方祭出的各种制裁措施多以所谓“维护人权”、“保护国家安全”为借口，不仅带有强烈的单边主义色彩，而且“双重标准”现象甚为突出，对制裁对象的选择性亦十分明显。不得不说，制裁现已成为美西方国家对外关系的重要手段和日常工具，其应用领域已从传统的经济层面扩展到科技、金融、军事及人权等诸多方面，日趋呈现出工具化、多样化、扩大化的趋势，对于世界和平与全球经济发展破坏程度日甚。^[1]

毋庸置疑，被美国视为最大战略竞争对手的中国是美国及其西方盟友施以制裁的最主要目标之一，美西方针对中国的制裁从贸易到投资、从机构到个人、从军用到军民两用，从高科技到原材料，制裁范围广，制裁手段多，从直接制裁到次级制裁再到三级制裁，可谓无所不用其极。面对美西方国家的非法制裁，为维护国家安全与发展的正当利益，加快制定反制裁法律、依法出台反制裁措施就成为中国的必然选择，运用国内法、国际法两大法律工具反制美西方的非法制裁必然成为中国涉外法治建设的核心任务。党的十八大后，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国反制裁领域的立法进程明显加快，以《反外国制裁法》为代表的中国反制裁法律体系日臻完善，在反击美西方国家对华非法制裁方面取得明显成效，很大程度上改变了以往被动挨打的不利局面，对美西方国家产生了巨大震慑作用。但随着国际形势的不断发展变化、地缘政治斗争日益向纵深发展，全球范围内制裁与反制裁的法律博弈必将更加激烈，我国面临美西方制裁的局面也将更为复杂，健全完善我国反制裁法律体系的任务无疑会更加艰巨。

2024年7月，党的第二十届三次全体会议通过《关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出应当“完善涉外国家安全机制”，提出“健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制”的总要求。《决定》对反制裁、反干涉、反“长臂管辖”作出的这一重大战略部署充分体现了以习近平同志为核心的党中央维护我国国家安全与发展核心利益的坚定决心和鲜明立场，同时，《决定》首次提出“强化涉外国家安全机制”这一重大国家安全战略目标，进一步丰富了二十大报告中关于国家安全体系建设的内容。《决定》既体现了以习近平同志为核心的党中央面对复杂国际形势的战略定力，也为健全完善我国反制裁等相关领域的法律体系指明了方向、提供了根本遵循，意义十分重大。在当前形势下，反对美西方国家任意性、非法性单边制裁的必要性和紧迫性极为凸显，全球范围内制裁与反制裁的法律博弈出现诸多新特点、新动向，我们应当以《决定》作出的重大战略部署为指导，深入研判国际上制裁与反制裁法律博弈出现的新特点、新动向，更有效地统筹推进国内法治和涉外法治，以问题为导向制定切实可行的中国法治方案，不断健全完善我国反制裁的法律体系，促使反制裁法律工具发挥更大实效，更好地维护我国主权、安全与发展利益。

我国在加快构建具有中国特色反制裁法律体系的同时，利用联合国等国际多边平台积极主动地发出反对美西方单边制裁的正义之声，中国的反制裁立法、执法及司法动向及实践备受国际社会高度关注，国际反制裁领域的中国方案得到越来越多国家的理解和支持，丰富了反制裁国际法律实践，成为推动全球秩序朝着更加公平合理方向发展的强大法治助力。

基于上述背景，本文拟从制裁与反制裁的国际法理分析、我国反制裁立法及其实践成效、以及反制裁法律体系存在的短板弱项等三个方面展开深入研究，同时，科学研判全球范围内制裁与反制裁法律博弈的新特点、新动向，充分借鉴反制裁领域的法治实践经验，为贯彻落实《决定》作出的重大战略部署、进一步健全完善具有中国特色的反制裁法律体系提供相关合理化建议。

二、制裁和反制裁的法理及国际镜鉴

自2018年以来，美国政府不断推出各项遏华政策和立法，运用其国内法、以各种名义对我国从企业、个人到政府官员实施各种形式的单边制裁，制裁的名单越拉越长，制裁的手段越来越多，制裁的层级越来越高。美国国务院、商务部、国防部、财政部及其下属多部门均制定制裁措施，编制对华制裁“黑名单”，已在多领域形成规模化制裁体系，据统计，被美国纳入各类制裁“黑名单”的中国实体及个人已逾千数。[ii]2024年美国大选结束后，拜登政府在执政的末期又出台了一系列对华制裁新措施，将140家中国半导体相关实体列入“实体清单”；^[2]还将对中国出口的某些钨产品、晶圆以及多晶硅加征“301关税”。^[3]继任的特朗普政府自其第二任期伊始，便承袭了拜登政府的对华强硬路线。2025年2月，特朗普政府宣布在既有对中国商品加征关税的基础上，进一步对中国进口商品全面加征10%的关税。^[4]同月，特朗普政府公布《美国优先投资政策》，进一步筑高国际投资壁垒，并专门针对中美双边投资设置限制性政策议程。^[5][BB1]美国针对中国不断加码的制裁措施严重破坏了中美双边经贸关系及人员交往，对全球供应链和世界经济从大疫情中复苏造成了巨大冲击。在美国的诱导、胁迫或鼓动下，美国的西方盟友不断步美国后尘，相继出台了各种各样的对华单边制裁措施。2023年俄乌冲突爆发后，美国及其西方盟友对俄罗斯实施了史无前例的制裁，其中许多制裁措施外溢效果十分明显，由这些制裁措施所引发的二级制裁、三级制裁令与俄罗斯开展经贸往来的他国企业不寒而栗，对包括中国企业在内的各国企业开展对俄贸易投资形成严重威胁，造成全球经贸领域的“法律恐慌”，产生的后果极为严重。

面对上述严峻的局面，人们不得不追问，美西方发起的各种单边制裁措施是否符合国际法？受到制裁的国家是否有权利采取反制裁措施？反制裁应当遵循哪些国际法规则？这些问题是在研究制定反制裁中国方案时首先应当厘清的国际法理论问题。

（一）制裁和反制裁的概念

尽管国际上制裁与反制裁的法律博弈由来已久，但目前没有国际条约对制裁和反制裁的概念及适用作出专门规定，也不存在各国公认的制裁与反制裁感念或定义。但公认的国际法理论认为，制裁是指国家、国际组织或国家集团为维护国际秩序、促进和平与安全，或追求其他政策目标而实施的非武力强制性措施，包括禁运、贸易投资限制、金融工具限制、冻结资产、签证限制等项措施。^[5]1-3这些强制性措施通常针对特定国家、实体或个人，涵盖经济、政治、军事、科技等多个领域，其实施目的在于促使目标方调整国家行为以符合国际法义务或特定法律规则。在国际法依据上，国际上普遍认为，《联合国宪章》是对国家实施制裁的最重要合法性依据，《联合国宪章》第七章授权安理会可采取包括经济制裁、外交制裁和军事干预在内的多边制裁措施。[iii]对于安理会作出的制裁决议，联合国成员国均有义务予以落实执行，此类制裁通常被称为多边制裁。除经安理会授权的制裁以外，单个国家或国家集团未获国际组织授权而直接对目标国家、实体或个人施加的非武力强制性制裁措施被称为单边制裁，对于此类单边制裁的合法性国际法学界存在很大争议。^[6]

反制裁是制裁的对立面，是指受制裁国家为应对外部单边制裁、维护自身合法权益所采取的非武力强制性反制措施，其合法性源自国际法中的对等原则，通常针对制裁国的不法行为实施对等或反制性措施，目的是恢复受损权益或遏制他国制裁措施对其权益的进一步侵害。

（二）制裁和反制裁的合法性分析

与联合国安理会通过决议实施的多边制裁不同，国家或国家集团对外实施的单边制裁属于具有域外适用效力的国内法措施，因效力及于他国，故理应受到国际法的合法性审查。尽管存在不少争议，但国际法学界主流观点认为，单边制裁的合法性取决于其依据的国际条约或协定条款是否授权签署国可对违反该条约或协定义务的一方实施单边制裁，如果缺少国际条约或协定条款的明确授权、仅以国家主权为依据对外实施的单边制裁，其合法性就会受到国际法规则上的挑战和严重质疑。在现代国际法体系中，与国际贸易等经贸领域相关的单边经济制裁措施通常涉及WTO、IMF等国际组织中的相关国际法规则，此类国际经贸规则对于单边经济制裁具有国际法规制效力，单边措施的适用必须遵守现行国际经贸规则。^[7]

对外频繁实施单边制裁的美国等一些西方国家认为，主权国家对是否实施单边制裁或实施何种单边制裁具有绝对的自由裁量权，完全是其行使主权的正当行为，借助这一理论，美西方国家常以所谓反制他国“不法行为”为理由对其实施单边制裁。例如，美国声称中国存在知识产权侵犯、网络攻击、军事扩张、贸易不公等损害美国利益的行为，构成对美国的威胁或不当行为，进而依据其国内法对中国产品、企业或个人实施单边制裁，并坚持认为这是美国的主权权利。正如前文所述，美国仅以行使国家主权为理据对其他国家实施单边制裁的国际法合法性受到国际社会广泛质疑，其不仅严重破坏了国际合作原则，违背了《联合国宪章》的宗旨和精神，也严重违反美国承担的国际条约义务。事实表明，大量对外实施此类非法单边制裁的国家往往是经济、军事强国，而受制裁的对象大都是广大发展中国家，制裁的目的是令目标国屈从于美西方国家的政策和利益，本质上是一种典型的强权即真理的霸权理论，也是“社会达尔文主义”的国际翻版，毫无正当性和合法性可言。试想，如果任凭世界各国依主权对外实施单边制裁，那么，国际合作岂能存在？国际公平正义如何实现？人类社会必将退回到丛林时代，国际关系将陷入混乱深渊！

近年来，为了找到其对外实施单边制裁的国际法依据，美西方国家常以所谓“国家安全”为依据，特别是在对外实施单边经贸制裁时经常援引WTO涵盖协定相关条款（即《关税与贸易总协定》（GATT 1994）第21条的“安全例外”）为其行为辩护。自特朗普政府第一任总统任期开始，美国就以“国家安全”为由密集出台专门针对中国企业的限制性或禁止性措施，并一直持续至今。^[8]135

对于“安全例外”条款的法律含义，WTO争端解决机构已在数起案件中多次澄清，强调指出，在适用GATT中的“安全例外”条款时成员方自由裁量权是有法律边界的，同时认为，WTO专家组有权对成员方以该条款为由实施的贸易投资限制措施开展实质性审查。[iv]具体而言，专家组明确指出，第21条b项中的“基本安全利益”仅应限于那些关系到国家关键性职能的利益，并需提供足够的证据自证，不能泛泛而论。[v]同时，在援引该条款实施贸易限制措施时，成员方必须遵守国际法中的善意原则。^[8]132如果按照WTO专家组确立的上述审查标准，美西方国家对我实施的大量单边制裁措施均属国际不法行为。事实上，在中国诉美国钢铝案、中国香港诉美国原产地标签案的专家组裁决中，专家组已经认定，美国基于所谓“国家安全”对我国的贸易限制举措违反了WTO规则。[vi]

与单边制裁不同，受害国为应对他国实施的、无任何国际法依据的单边制裁措施而采取的反制裁措施应具有国际法合法性，支持这种观点的最重要的证据就是国际法委员会通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》（《责任草案》），虽然该草案尚未成为普遍适用的国际公约，但其中对国家责任的各项规定已经得到了国际社会的普遍认可，被誉为联合国国际法委员会继《维也纳条约法公约》之后所取得的一个历史成就。^[9][vii]《责任草案》第22条规定，当一国遭受国际法上的不法行为时，有权采取反措施以恢复自身权益。[viii]《责任草案》第49至第54条具体规定了国家实施反措施的权利与义务，在赋予国家采取反措施权利的同时，要求主权国家采取该类反措施必须符合必要性、相称性等国际法基本原则，此外，还应当遵循适当的程序要求。

此外，美西方国家对外实施制裁中的“次级制裁”性质更为恶劣，造成的威胁范围更广，对正常国际经贸关系的破坏程度也更大。例如，美西方国家在俄乌战争爆发后对俄罗斯采取的大规模制裁虽不直接涉及中国和其他国家，但这些制裁往往通过次级制裁措施而波及与直接制裁对象存在商业往来的中国和其他国家的实体和个人，这就严重侵犯了中国和其他国家企业和个人的合法权益，具有典型的“长臂管辖”性质，侵犯了他国的主权。除此之外，国际上还存在美西方国家大量滥用联合国安理会制裁决议实施所谓“次级制裁”以谋取私利的情形，例如，美国当前对伊朗、朝鲜等国实施的大规模制裁措施远远超出了联合国安理会决议的授权范畴，且延伸到决议并未涵盖的其他诸多领域，形成事实上对相关国家的全面封锁，其以此实施的次级制裁措施完全未经安理会授权，目的是将制裁大棒挥舞向第三方，明显突破了安理会决议的授权范围，进而造成了安理会近年来在制裁问题上的严重分裂。

（三）制裁与反制裁的法律博弈

面对国际上愈演愈烈的单边制裁、次级制裁等乱象及其带来的恶果，国际社会大多数成员均予以谴责，同时，各国积极采取法律行动试图以法律手段抵制这一现象，由此开展了国际上制裁与反制裁的法律博弈。在广大发展中国家的不断推动下，联合国及其相关国际组织通过了一系列反对成员国对外发动单边经济制裁的决议，2002年联合国大会通过了关于《消除以单方对外强制性经济措施作为政治和经济胁迫的手段》的决议[ix]，该决议强调反对将单方面经济制裁作为政治和经济胁迫工具，呼吁国际社会遵守联合国宪章，倡导通过多边框架和和平手段解决争端。2008年，联合国贸易和发展会议通过《阿克拉宣言》，敦促各国不要颁布和实行不符合国际法和《联合国宪章》的单方面经济、金融或贸易措施。[x]为加大反制裁的力度，2011年，联大通过了关于《以单方面经济措施为手段对发展中国家进行政治和经济胁迫》的决议[xi]，2018年又通过了《必须终止美利坚合众国对古巴的经济、商业和金融封锁》的决议等。[xii]2017年至2019年间，联合国人权委员会的特别调查员曾向联合国大会提出《关于单方面强制性措施与法治宣言》的草案，提出了单方面强制性措施适用的正当程序及司法审查机制的基本要素和框架，目的在于从法律上约束主权国际对外实施单边制裁的行为。^[10,11]

尽管通行的国际法理论认为联大决议尚不具备国际法效力，仅能作为建议具有宣示性效果[xiii]，但近些年来国际法院等国际司法机构在其判决或咨询意见中已充分表明，这些决议对成员国施加了诸如考虑[xiv]、配合[xv]、遵守[xvi]、解释理由[xvii]等义务，因此，也具备特定的法律效力。^[12]175-187此外，联合国大会多次就一项议题以压倒性优势通过的决议具备了国际习惯法的特征，由此对各国产生国际法上的拘束力。^[13]463可见，目前看，国际社会反制裁的多年努力已见成效，很大程度上对实施单边非法制裁的国家形成了法律上的震慑，尽管这一进程因美西方国家的阻挠和反对而极为艰难。

在制裁与反制裁的法律博弈中，美国凭借其超级大国的霸权地位对国际社会反单边制裁的强烈呼声及正义法律行动熟视无睹，依然我行我素，在“美国优先”理念大旗下, 对国际法规则采取“合则用, 不合则弃”双重标准的意愿更是暴露无遗。^[14]在明知国际法无法为其行为提供合法性支持的情况下，美国仍以其国内法作为对外实施单边制裁。例如，美国会通过《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act）和《全球马格尼茨基人权问责法》（The Global Magnitsky Human Rights Accountability Act）等国内法，更广泛地赋予美国政府以国家安全、外交政策或经济利益为由对外国个人、实体和国家实施制裁的权力，极力强化和扩大美国国内法的域外适用效力。对于国内法域外适用效力问题，国际法院审理的“荷花号”案虽然确立了消极主权原则[xviii]，但这并不意味着一国的域外适用法一定符合国际法原则，相反，国际法院认为国内法域外适用必须受到国际法相关规则的制约，美国对外实施的种种单边制裁措施严重违反WTO等国际多边条约的明确义务，尤其是单边制裁引发的所谓次级制裁造成的实际效果是要求第三国实体必须遵守美国国内法，这就明显超出了国际法固有的属地或属人管辖原则的合理范围，试图将全世界置于美国国内法的控制之下。

作为对单边制裁施加的反制措施，反制裁的合法性是越来越得到国际社会普遍认可，认为反制裁是主权国家享有的防卫国际不法侵害的自助权利。^[15]作为一种自助行为，反制裁建立在国际法赋予主权国家防卫权原则基础之上。这种自助权利不仅是主权平等原则的体现，也是对国际社会权利义务非均衡状态的再平衡，是国家维护本国权益时的必然反应，符合公平、正义的自然法理念。面对非法的单边制裁，受害国家有权以国内立法、执法和司法形式遏制单边制裁造成的实际效果，也有权与其他国家一道采取法律行动共同制止单边制裁在国际上肆意横行。但应当指出的是，为了赢得与制裁之间法律博弈的法律正当性，反制裁的国内法实践也必须以尊重国际法规则为前提，必须满足国际社会公认的反制裁实施标准和正当程序，上述《责任草案》中对反措施的相称性和必要性要求是重要的国际法依据，应当以此确保反制裁措施在国际法允许的合理范畴内。^[16]9

（四）反制裁立法的国际镜鉴

从各国的立法实践看，反制裁立法主要分为阻断型立法和反击型立法两种类型，前者的目的在于切断外国制裁措施在本国产生的适用效力，防止外国制裁措施对国内实体或个人造成影响；后者则是通过对等或报复性的手段主动向施加制裁的国家施加强制性措施以维护本国利益。

反制裁领域中阻断性立法实践在国际上早有先例，欧盟、英国、意大利和加拿大等国历史上曾针对美国的次级制裁推出阻断性立法。欧盟在1996年颁布的《抵制第三国立法域外适用效果及行动条例》（Protecting Against the Effects of  the Extraterritorial Application of Third Country Legislation, 以下简称《欧盟阻断条例》）就属于典型的阻断型立法。其中明确规定，欧盟拒绝承认或执行美国司法机关基于“长臂管辖”作出的判决，该条例还建立了补偿欧盟企业因违反美国制裁所受损失的相应机制。该条例通过后长时间未被有效实施，直至2018年特朗普政府重启对伊朗的制裁后，由于该项制裁波及欧盟企业利益，欧盟对该条例进行了修订，才使得该条例真正发挥实践效用。此后，欧盟司法机构陆续审理了数起基于《欧盟阻断条例》的案件，其中，最受关注的是伊朗梅利银行诉德国电信案。[xix]在该案中，欧洲法院主审法官认可了该法对美国制裁措施具有阻断性效力，同时，也指出《欧盟阻断条例》的制度设计存在一定缺陷，主要是适用该条例可能导致相关当事人处于两难境地，如何解决这一难题需要立法机构反思。^[17]186

在反击型立法实践方面，俄罗斯的相关立法是国际上最新的反制裁立法，其立法经验及实施效果可为他国针对外国制裁制订反击型立法提供了借鉴。自2014年克里米亚事件后，俄罗斯受到西方国家的大规模、持续性制裁，为此，2018年俄罗斯制定并颁布《针对美国和其他国家不友好行为的措施(反措施)的法律》（《俄罗斯反制裁法》），正式以法律形式对抗外国对俄制裁，这部法律属于典型的反击型立法。该法明确其立法目标是保护俄罗斯公民和法人的利益和俄罗斯的主权和领土不受美国等外国不友好行为的侵犯，详细规定了反制措施的种类和实施程序，授权俄罗斯总统以总统令的形式决定实施或决定取消反制裁措施。2020年，俄罗斯又通过《俄罗斯联邦仲裁程序法典》修订案，引入专属管辖权制度和禁诉令程序，强化了俄罗斯国内法院在解决外国制裁所涉民商事纠纷中的功能和作用，要求相关当事方不得在不友好国家开展民事诉讼或国际仲裁，此类案件只能由俄罗斯法院审理。2022年2月，俄乌冲突爆发后，俄罗斯遭到了西方国家更大规模的制裁，形形色色的制裁措施层出不穷，对俄制裁的力度也不断加码，有权威统计表明，截至2024年8月，俄罗斯受到的美西方国家制裁的措施超过2万项。^[18]但尽管如此，事实确表明，美西方的制裁措施未能达到足够的制裁效果，除俄罗斯政府采取的各种财政、金融应对措施发挥了削弱美西方国家制裁的作用外，俄罗斯上述反击型反制裁立法发挥的作用亦不可小视。

三、我国反制裁法律体系构建及成效分析

近年来，为了更好地维护自身主权、安全与发展利益，我国制定了《反外国制裁法》等一系列反制外国对我非法单边制裁的法律、法规，逐步构建了一套以《反外国制裁法》为核心的、具有中国自身特色的反制裁法律体系。在应对美西方国家对我非法单边制裁方面，这一法律体系已经并正在发挥应有的法律功效，反制效果颇为显著，在国际上的影响巨大。

（一）我国反制裁法律体系的构建

我国在反制裁领域的最新立法系在借鉴国际上较为成功的立法经验基础上、结合我国反击外国对我非法制裁的实践而开展，先期出台了《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》）以及《反外国制裁法》等专门性法律法规，内容集中体现为对阻断型措施和反制型措施两大机制的构建和完善。

2020年，我国商务部出台《不可靠实体清单规定》，该规定被视为第一部专门针对外国制裁的阻断型反制裁行政立法。该规定首次授权我国有关部门可将在国际经贸活动中损害中国主权、安全和发展利益的外国实体列入不可靠实体清单，并对其施以贸易或投资限制，目的是要对那些执行外国对我非法制裁的实体形成我国的国内法震慑，从而阻断外国对我非法制裁的实施效力。2021年1月，商务部发布了《阻断办法》，该办法旨在切断外国法律和措施在中国境内的不当域外适用、消除外国对我非法制裁产生的影响。《阻断办法》授权政府相关部门认定外国法律和措施的域外适用行为是否“违反国际法基本原则”或“侵害中国主权、安全、发展利益”，并据此可发布禁止执行或援引的行政命令。[xx]

2021年6月，我国正式制定单独的《反外国制裁法》，该法以国家立法形式出台，法律等级高、适用范围广、产生影响大，成为我国反制裁法律体系中的最核心性立法，该法为我国政府反制外国非法制裁提供了专门的法律依据，确立了维护国家主权、安全和发展利益的反制裁核心目标，并明确赋予受影响主体享有受国家救济的权利。《反外国制裁法》第3条明确指出，我国所反对的制裁是指“外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或依据其本国法律，对我国进行遏制、打压，针对我国公民、组织采取歧视性限制措施，并干涉我国内政”的行为。该法规定了国务院有关部门负责实施反制裁措施的职责，并列举了多种反制措施类型，包括但不限于限制入境、冻结资产、限制交易等。[xxi]同时，该法赋予行政机关根据实际需要采取其他必要措施的权力。[xxii]此外，该法明确赋予遭受制裁的国内民事主体提起赔偿诉讼、寻求救济的权利，为保护中国公民和组织的合法权益提供了有力国内法支持。[xxiii]

除以上反制裁专门性法律、法规外，我国《对外贸易法》《外商投资法》《数据安全法》《个人信息保护法》《国际海运条例》《进出口关税条例》《货物进出口管理条例》《反倾销条例》《反补贴条例》《保障措施条例》等相关法律法规的具体条款也包含了具有反制裁性质的条款，这些条款也是我国反制裁法律体系中的重要内容。此外，《出口管制法》以及包含《两用物项出口管制条例》《军品出口管理条例》《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》等行政法规和部门规章在实际运用中具备域外适用的效果，可作为我国反制裁工作的重要工具，也是我国反外国制裁法律体系的重要组成部分。

总体而言，以《反外国制裁法》为核心的、由多项法律条款、行政法规及部门规章构成的中国反制裁法律体系现已具备“多层次、多维度、针对性强”的特点，覆盖了经济、法律、政治和安全等多个领域，囊括阻断型、反击型两种反制裁类型，反制裁的法律工具箱日渐丰富。

（二）实施效果及存在的短板弱项

从实施效果来看，我国反制裁法律体系取得了重要成效，对来自外国的非法制裁形成了强有力的反制。自2020年《不可靠实体清单规定》实施后，商务部首次于2023年2月增列不可靠实体名单，将涉及对台军售的2家美国企业纳入清单，对其作出包括罚款、禁止从事与中国有关的进出口活动、禁止其高管入境等反制措施。^[19]至今，已将7家外国实体列入清单，并对1家外国实体展开调查，主要涉及对台军售及涉疆的外国对我非法制裁措施。《反外国制裁法》实施后，中国依据该法对美国70余实体和个人作出了制裁决定，制裁措施包括冻结在我国境内财产、禁止从事与中国有关的交易、禁止个人及近亲属入境等。实践证明，上述反制裁法律法规的实施对于执行外国对华单边制裁的实体切实起到了巨大的震慑效果，削弱了外国对我非法制裁产生的不利影响，实现了维护了我国企业、公民的合法权益的立法目的。

但应当清醒地认识到，随着国际形势的不断变化及制裁与反制裁法律博弈日益激烈，我国的现行反制裁法律体系逐渐暴露出一些短板和弱项，亟待下大力气予以健全完善，以适应反制裁斗争最新的实践要求。比较突出的短板和弱项主要体现为：

一是，现行反制裁法律体系中的法律法规相关条款较为原则、笼统，导致实践中的可操作性受到制约。目前看，《反外国制裁法》、《阻断办法》等法律法规的现有条款对于反制裁措施的实施范围、措施的执行程序、豁免的考量标准、损害求偿具体机制等规定尚缺乏详尽的规定，一定程度上影响了反制裁决定可涵盖的范围和实施后的实际效果。二是，现行法律、法规对于受害者求偿诉讼的具体路径、与国家豁免权的潜在冲突、对制裁措施的效果评价标准等反制裁法律实践中亟待解决的问题尚未作出规定，导致反制裁相关措施在具体落实过程中出现不少问题。三是，在行政执法的方式和手段方面，我国现有立法中的反制裁行政措施与美国对我国广泛的制裁规模明显不成比例，突出表现为应对措施的范围过窄、反制的执法力度有待进一步强化。此外，作为反制裁重要法律工具的《阻断办法》在具体实施中尚存在适用的情形受限、适用效果未能充分彰显等问题。截止目前，我国还没有《阻断办法》适用的实例出现，真正实施后，是否会对我国企业造成自身两难困境这个问题尚缺乏实践论证。从《欧盟阻断条例》的适用经验来看，阻断措施的确可能让欧盟内部企业面临被外国制裁和被本国法处罚的两难困境，实施后导致“伤敌一千、自损八百”的实际后果。值得指出的是反制裁中的阻断措施除可对遵从于外国制裁的企业形成法律震慑外，还可被视为与施加制裁一方谈判的法律筹码，曾有学者研究指出，《欧盟阻断条例》可能更多是美国盟友出于政治宣誓的目的而制定，以此与美国开展讨价还价的工具，我国亦应充分运用这一法律筹码对外争取自身利益最大化。^[17]187此外，应采取切实举措真正落实国家对受损企业的救济措施，只有这样才能确保我国企业的合法权益得到最大程度的保障。

四、健全反制裁法律体系：国际法治中的中国方案

为贯彻落实党的二十届三中全会《决定》提出的“健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制这一重要战略部署，必须切实增强问题意识，科学研判国际上制裁与反制裁领域法律博弈出现的新特点、新动向，以问题为导向制定健全我国现有反制裁法律体系的法治方案。应当指出，反制裁法律体系建设是我国涉外法治建设的重要组成部分，必须遵循涉外法治建设的总体方向、总体策划和总体部署，以习近平法治思想为指导更进一步统筹推进国内法治和涉外法治，将国内法工具与国际法工具有机结合、协调运用、综合发力进一步提升我国反制裁法治建设的整体水平，促进反制裁法律体系在对外斗争中发挥更大功效。

根据国际上制裁与反制裁法律博弈形势的变化，结合对我国现有反制裁法律体系的实践效果考察结论及对其中存在的短板和弱项的研判，笔者认为，应当从以下几方面进一步健全完善现有反制裁法律体系，以适应反制裁斗争形势对涉外法治建设提出的新要求：

首先，应加强供应链立法、强化供应链安全建设，努力构建国内国际供应链建设的新发展格局，这是大力提升反制裁功效的国内经济基础。美国持续针对中国推出各种经济制裁措施，其本质目的就是将经贸科技问题政治化、武器化，打造“小院高墙”以推动与中国“脱钩断链”，尤其是在人工智能、生物医药等高科技领域。2024年12月2日，美国将140家中国半导体相关企业列入“实体清单”，加码对我国先进半导体的制裁。对此，中国通信企业协会、中国汽车工业协会、中国半导体行业协会以及中国互联网协会于次日分别发布声明，表示坚决反对，同时，向全世界宣布美国芯片产品不再安全、不再可靠，呼吁中国相关行业谨慎采购美国芯片，^[21-24]这是中国反击美国高科技领域制裁的最新政策变化，标志着中国反制裁的意志更为强大，更加无惧美国对我“脱钩断链”的恫吓和经济胁迫。

党的十八大以来，我国的供应链建设已取得长足进步，产业体系更加健全、产业链更加完整，产业整体实力、质量效益以及创新力、竞争力、抗风险能力显著提升。党的二十大报告提出要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，为我国强化供应链安全、应对外部制裁风险提供了根本遵循。^[20]28我国应加快供应链方面的立法步伐，通过立法推动国内、国际供应链建设，并在确保供应链安全的同时，促进供应链领域更深入的国际合作，从源头上根除美西方对我施加制裁所带来的供应链断链隐患。与此同时，还应当充分运用WTO赋予成员方的产业扶持权利，加大对芯片产业、人工智能、生物医药、清洁能源等高科技领域的国家支持力度，进一步健全从研发到生产的完整产业链条，确保关键技术和零部件实现自主可控。综合运用国内法手段推动建立全国统一“大市场”也是强化反制裁必不可少的前提，应当进一步以法治方式提升国内市场的广阔空间、进一步夯实产业基础，推动上下游企业协同发展，以增强国内产业链、供应链韧性，从而减少对外部高风险市场的依赖。^[20]29此外，应推动将供应链合作纳入“一带一路”建设，深化供应链领域的国际经济合作网络，通过加强与沿线国家在基础设施建设、能源合作和产业投资等领域的协作，有效拓展更广泛的国际市场，从而增强国际供应链的稳定性和多样性。还应加大立法和司法力度推动国内国际双循环的有机联动，在国内大循环的基础上进一步优化对外贸易结构，重点发展绿色经济和数字经济领域的合作项目，提升出口产品附加值。通过强化内需驱动、科技创新和市场开放的联动效应使得我国能在更为复杂的国际环境中巩固经济发展韧性，充分抵抗外国制裁对我经济建设造成的威胁，推高其制裁付出的代价和成本，切实削弱其制裁效力，为我国开展更有力的反制裁工作奠定坚实的国内经济基础。

第二，进一步细化反制裁法律、法规中的条款规定，增强这些法律、法规条款的实践可操作性。目前，缺乏系统化的执行细则和可操作性强的配套规定已成为制约我反制裁实施效果的明显短板，因此，必须下大力气尽快将其补足。应当尽快制定《反外国制裁法》实施条例，对《反外国制裁法》中的反制措施适用范围、法律救济机制以及相关政府部门间的协调机制等予以进一步加以规定，同时，还应进一步明确反反制裁的实施程序、实施时限、投诉及行政救济路径并建立实施效果的监督机制。最高人民法院应尽快颁布《反外国制裁法》第十二条的司法解释，以明确我国公民、组织因其他组织和个人执行外国对我非法制裁所造成损失提起民事诉讼的程序、受理法院、责任认定、损失计算、赔偿方式等作出细化规定，以便我国公民、组织依法及时维护自身权益。^[25]140此外，现有各国内单行法中涉及反制裁条款的规定缺乏统一性和协调性，应以《外国反制裁法》为最新标准整合各项立法中的反制裁性条款，使其真正融入统一的反制裁法律体系之中，形成更具系统性和权威性的法律工具箱。目前看来，加强对反制裁措施实施效果的评估机制与动态调整机制也是一项重要的反制裁法治建设任务，实践中反制裁措施的实施效果可能因目标方的承受能力、国际社会的反应程度以及外部环境的变化而有所不同，必须予以密切关注并进行动态调整，建立科学合理的实施效果评估机制及动态调整机制就显得尤为重要，通过设立专门的评估机构，对已实施的反制裁措施进行定期评估，持续分析其对目标方、我国利益以及国际社会的影响，并根据评估结果对已实施的反制裁措施进行动态调整。^[26]实施效果评估和动态调整机制的建立及成功运行不仅可以提高反制裁措施的针对性和灵活性，还可以减少其可能带来的负面外溢效应，最大程度上实现反制裁的实际功效。

第三，积极利用国际上的多边平台及其规则推动反制裁的国际合作，这是捍卫国际法治的必由之路。当前，美西方滥用单边制裁已成为国际社会的公害，对国际秩序的破坏巨大，强化国际社会反制裁力度以捍卫国际法治显得尤为重要。当前，在反制裁领域加强多边合作已成为绝大多数国家的共识，为形成反制裁的国际合力提供了有利国际氛围，我国应在联合国、世贸组织以及金砖国家、上海合作组织等多边平台上更加积极发声，力促全球反制裁的更多正义之举，同时，在联合国及其国际组织等多边平台进一步推动形成更具强制力的反制裁国际法新规则，强化国际法对单边制裁的法律规制和约束。此外，还可以通过双边和区域合作，与其他受制裁国家采取联合法律行动，在双边或区域性经贸协定中增设反制裁条款，不断丰富和发展国际法中反制裁规则体系，共同抵制国际上的单边制裁行为。此外，我国还需要加强反制裁立法经验的国际传播和反制裁领域的话语权建设，国际社会高度关注中国反制裁立法及相关法律、法规实施的情况，因此，有必要通过多种方式加强我国反制裁立法经验的国际传播，向全球阐释中国反制裁法律的正当性、必要性与合法性，不断通过举办专题国际学术论坛、国际法律合作以及智库交流等形式向国际社会介绍中国在反制裁领域的立法经验与实践效果，争取更多国家对中国反制裁法律实践的理解与支持，同时，为反制裁斗争中的国际法治提供中国方案。

五、结论

近年来，以美国为首的西方国家为攫取地缘利益，频繁使用单边制裁手段对他国施压。面对愈发复杂的国际形势和日益加剧的制裁博弈，中国建立了以《反外国制裁法》为核心的反制裁法律体系，坚定捍卫国家主权与核心利益。党的二十届三中全会《决定》强调“健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制”，以“完善涉外国家安全机制”。为贯彻落实《决定》提出的新战略部署，应及时跟踪国际上关于制裁与反制裁的法律博弈的最新动态，全面考察我国反制裁法律体系取得的功效及存在的短板不足，以问题为导向提出健全完善这一体系的合理化建议。

联合国及其他多边国际组织长期以来对单边制裁持否定态度，并通过多项决议强调反对单边制裁措施。多项联大决议及国际组织声明展现了全球绝大多数国家反对单边制裁行为的法律立场，法律效力逐渐得到国际社会认可。反制裁作为主权国家应对单边制裁的重要法律手段，其合法性源于国际法的对等原则和自卫权，面对国际不法行为，受害国有权采取必要的反制措施，以恢复自身的合法权益。

近年来，中国在反制裁立法体系建设方面取得了巨大成效，构建了以《反外国制裁法》为核心、包括《阻断条例》《不可靠实体清单》等法规和规章在内的“多层次、多维度、强针对性”的反制裁法律体系，对于我国反制美西方国家制裁、维护国家主权、安全和发展利益发挥着巨大作用，但随着反制裁形势的发展变化，也暴露出一些短板弱项。我国反制裁法律体系建设应当以问题为导向，从以下几方面着力不断健全完善：加强供应链立法，强化供应链韧性，增强自身经济基础以应对外部威胁。一步从阻断和反击两方面细化现有立法，确保反制工具能充分发挥作用。同时，还应当利用国际平台反对美西方的单边制裁，加强与其他受制裁国家的沟通与协作，推动形成反对单边制裁的国际法治共识，共同维护全球公平正义的法治秩序。

反制裁是中国维护国家主权、安全和发展权益的必然选择，也是促进国际法治和全球秩序更加公平合理的重要举措。面对美西方国家的单边制裁霸权行径，中国将始终坚持多边主义原则，统筹国内法治和涉外法治，为反制裁国际斗争提供中国方案，为国际和平和与正义事业的进步作出更大贡献。

注释：

[ii] 包括但不限于：美国商务部工业与安全局编制的“实体清单”（Entity List）、“被拒绝人员清单”（Denied Persons List）、“未经核实清单”（Unverified List）、“军事最终用户清单”（Military End User List），美国财政部编制的“特别指定国民和被封锁人员清单”（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List），美国国防部编制的“军事企业制裁清单”（Chinese Military Companies List），美国国土安全部编制的“涉疆实体清单”（Uyghur Forced Labor Prevention Act List）。

[iii] 参见《联合国宪章》第41条：安理会得决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法。此项办法包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。

[iv] See Russia - Measures Concerning Traffic in Transit, WT/DS512; Saudi Arabia - Measures concerning the Protection of Intellectual Property Rights, WT/DS567; United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS544; United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS552; United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS554; United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS556; United States - Origin Marking Requirement, WT/DS597.

[v] See “Report of the Panel”, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit, WT/DS512/R, p. 56, para. 7.130.

[vi] See “Report of the Panel”, United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS544/R, pp. 83-84, paras. 8.1-8.3; “Report of the Panel”, United States - Origin Marking Requirement, WT/DS597/R, pp. 95-96, paras. 8.1-8.4.

[vii]参见贺其治. 国家责任法及案例浅析[M]. 法律出版社, 2003. 贺其治系我国著名国际法学家，作为联合国国际法委员会委员，他直接参与了《责任草案》的制订工作并作出巨大贡献。

[viii] 《国家对国际不法行为的责任条款草案》第二十二条（对一国际不法行为采取的反措施）：

一国不遵守其对另一国国际义务的行为，在并且只在该行为构成按照第三部分第二章针对该另一国采取的一项反措施的情况下，其不法性才可解除。

[ix]联合国大会，《消除以单方面治外强制性经济措施作为政治和经济胁迫的手段》，A/RES/57/5，2002年11月1日。

[x] 联合国贸易和发展会议，《阿克拉宣言》，载《联合国贸易和发展会议第十二届大会报告》，TD/442，2008年6月11日，第4-7页。

[xi]联合国大会，《以单方面经济措施为手段对发展中国家进行政治和经济胁迫》，A/RES/66/186，2011年12月22日。

[xii] 联合国大会，《必须终止美利坚合众国对古巴的经济、商业和金融封锁》，A/RES/72/4，2017年11月1日。

[xiii] 参见《联合国宪章》第10条：大会得讨论本宪章范围内之任何问题或事项，或关于本宪章所规定任何机关之职权；并除第十二条所规定外，得向联合国会员国或安全理事会或兼向两者，提出对各该问题或事项之建议。See also How Decisions Are Made at the UN [EB/OL].[2024-01-10]. https://www.un.org/en/model-united-nations/how-decisions-are-made-un.

[xiv]South-West Africa Voting Procedure (Voting Procedure Case), Separate Opinion of Judge Lauterpacht, 1955 ICJ Reports, pp. 118-119.

[xv]Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt (WHO Agreement Case), Advisory Opinion, 1980 ICJ Reports, pp. 95, 97.

[xvi]South-West AfricaVoting Procedure (Voting Procedure Case), Separate Opinion of Judge Klaestad, 1955 ICJ Reports, p88; South-West AfricaVoting Procedure (Voting Procedure Case), Separate Opinion of Judge Lauterpacht, 1955 ICJ Reports, pp. 118-119.

[xvii]Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970) (Namibia Case), Advisory Opinion, 1971 ICJ Reports, p. 52.

[xviii] 消极主权原则是指，国家可以在不违反国际法的情况下，通过国内法实现域外效力，只要没有明确的国际规则禁止此种行为。See The Case of the S.S. Lotus (France v. Turkey), Permanent Court of International Justice, P.C.I.J. (ser. A) No. 10 (1927).

[xix]Bank Melli Iran, Aktiengesellschaft nach iranischem Recht v. Telekom Deutschland GmbH, Opinion of Advocate General Hogan of the Court of Justice of the European Union, Case C124 / 20, 12 May 2021.

[xx] 参见《阻断办法》第6条、第7条。

[xxi] 参见《反外国制裁法》第6条：“国务院有关部门可以按照各自职责和任务分工，对本法第四条、第五条规定的个人、组织，根据实际情况决定采取下列一种或者几种措施：（一）不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；（二）查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；（三）禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动；（四）其他必要措施。”

[xxii] 参见《反外国制裁法》第13条：“对于危害我国主权、安全、发展利益的行为，除本法规定外，有关法律、行政法规、部门规章可以规定采取其他必要的反制措施。”

[xxiii] 参见《反外国制裁法》第12条第2款：“组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。”

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[19] 中华人民共和国商务部. 不可靠实体清单工作机制关于将洛克希德·马丁公司、雷神导弹与防务公司列入不可靠实体清单的公告[EB/OL]. 不可靠实体清单工作机制公告〔2023〕1号. (2023-02-16)[2025-01-10]. http://m.mofcom.gov.cn/article/zwgk/gkzcfb/202302/20230203391289.shtml.

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[21] 中国半导体行业协会.声明[EB/OL]. (2024-12-03)[2025-01-10]. https://web.csia.net.cn/newsinfo/7815648.html.

[22] 中国互联网协会.声明[EB/OL]. (2024-12-03)[2025-01-10]. https://www.isc.org.cn/article/23033267061780480.html.

[23]中国汽车工业协会.声明[EB/OL]. (2024-12-03)[2025-01-10]. http://www.caam.org.cn/chn/1/cate_148/con_5236590.html.

[24]中国通信企业协会.声明[EB/OL]. (2024-12-03)[2025-01-10]. https://www.cace.org.cn/NEWS/COUNT?a=5992.

[25]杨永红, 杨运涛. 论我国《反外国制裁法》第12条中的侵权行为及其责任[J]. 国际经济法学刊, 2023(2): 139-156.

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作者：刘敬东，中国社会科学院国际法研究所国际经济法室主任、研究员，博士生导师；雷啸天，中国社会科学院大学法学院博士研究生。

来源：《供应链管理》2025年第4期。